Ricorso per la regione Toscana, in persona del presidente
pro-tempore della giunta regionale, rappresentato e difeso per
mandato a margine del presente atto dall'avv. Alberto Predieri e
presso il suo studio elettivamente domiciliato in Roma, via Nazionale
n. 230, giusta deliberazione n. 11130 del 28 dicembre 1989, contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri, per l'annullamento dell'art. 8
del d.-l. 9 ottobre 1989, n. 338, convertito nella legge 7 dicembre
1989, n. 389.
1. - Il d.-l. n. 338/1989 (che reiterava il decreto n. 279/1989
che reiterava il decreto n. 196/1989 che reiterava il d.-l. 28 marzo
1989, n. 110, il quale a sua volta reiterava il d.-l. 30 dicembre
1988, n. 548), e' stato convertito nella legge n. 389/1989, che non
ne ha modificato affatto il testo, per quanto concerne l'art. 8.
2. - La regione Toscana deve pertanto insistere nel denunciare le
illegittimita' contenute nel predetto articolo.
Esso introduce un meccanismo a piu' titoli lesivo della competenza
regionale, perche' impone alle regioni un comportamento, statuendo
che esse debbono provvedere a stipulare convenzioni, e qualora tali
convenzioni non vengano stipulate, il Ministero del tesoro disponga
delle somme pari al contributo dovuto per l'anno precedente,
bloccandole prima nel fondo di cui all'art. 8 della legge n. 291/1970
e pagandole poi agli istituti previdenziali.
Viene introdotto un congegno sanzionatorio ai danni delle regioni,
alla cui disponibilita' vengono sottratte le somme ricordate anche se
la convenzione non venisse stipulata per fatto o colpa degli enti
previdenziali, con manifesta irragionevolezza e violazione dei
principi di eguaglianza e di autonomia e delle competenze garantite
dagli artt. 117 e 118. Si impone la stipulazione di una convenzione,
e dalla mancata stipulazione si traggono conseguenze di
accantonamenti e di trattenute dannose per le regioni pur se, in
ipotesi, la mancata stipulazione dipendesse solo da colpa dell'ente
previdenziale.
3. - Puo' darsi che l'avvocatura obietti (come in precedenti
ricorsi contro i decreti dedaduti era fatto) che le regioni non hanno
alcuna competenza in materia, perche' la "materia" della previdenza
ed assistenza sociale obbligatoria (assicurazione contro gli
infortuni sul lavoro, contro le malattie, l'invalidita' e vecchiaia,
etc.) non e' contemplata fra quelle demandate alla potesta'
legislativa concorrente delle regioni dall'art. 117 della
Costituzione e perche' la materia non puo' essere ricompresa
nell'ambito della "istruzione artigiana e professionale e assistenza
scolastica", ovvero nell'ambito dell' "artigianato" in quanto l'art.
35 del d.P.R. n. 616/1977 ha assegnato alle regioni solo "i servizi e
le attivita' destinate alla formazione, al perfezionamento, alla
riqualificazione ed all'orientamento professionale, per qualsiasi
attivita' professionale e per qualsiasi finalita', compresa la
formazione continua, permanente, ricorrente a quella conseguente a
riconversione di attivita' produttive, ad esclusione di quelle
dirette al conseguimento di un titolo di studio o diploma di
istruzione secondaria superiore, universitaria o post-universitaria;
la vigilanza sull'attivita' privata di istruzione artigiana e
professionale": con un quadro che sarebbe confermato dalla
legge-quadro in materia di formazione professionale 21 dicembre 1978,
n. 845, i cui artt. 2 e 3 forniscono un quadro degli spazi di
intervento riservati alle regioni, ed in cui non vi e' alcun cenno
alle assicurazioni sociali degli apprendisti artigiani.
Tutto cio' e' non fondato; ed e' contraddetto dalla stessa
legge-quadro 21 dicembre 1978, n. 845, il cui art. 16 e' richiamato
dal primo comma dell'art. 8 denunciato. Detto art. 16 prevede, fra le
competenze proprie delle regioni per la formazione professionale,
quelle relative alla formazione degli apprendisti, nel cui quadro lo
stesso art. 16 prevede, a carico delle regioni, obblighi dipendenti e
connessi all'esercizio dei poteri-doveri ad esse attribuiti per la
formazione professionale.
Nelle competenze delle regioni si inquadrano, dunque, le
previsioni legislative; e quelle competenze in materia di formazione
professionale che debbono essere esercitate nell'ambito delle norme
costituzionali sull'autonomia regionale poste dagli artt. 117, 118 e
119, sono invase dall'art. 8 del d.-l. n. 279/1989.
Ne' puo' sostenersi che si tratti di funzioni delegate, in quanto
una tal delega sarebbe ravvisabile nel terzo comma dell'art. 16 della
legge n. 845/1978. Il tentativo di sottrarsi al controllo della Corte
non puo' essere spinto sino al punto di affermare che lo Stato ha
delegato alle regioni la facolta' di stipulare contratti al cui
pagamento deve provvedere il fondo delle regioni. Lo Stato, in altre
parole, delegherebbe le regioni a pagare con i loro fondi.
4. - L'art. 8 nel terzo comma, come gia' l'art. 6, terzo comma,
dei dd.-ll. nn. 110/1989 e 196/1989 e l'art. 11 del d.-l. n.
548/1988, introduce un controllo anomalo che viola l'art. 125 della
Costituzione, affidandolo ad un organo centrale, violando il
combinato degli artt. 117, 118, 119 e 125, e violando il principio
dell'autonomia posto dall'art. 119, in quanto il fondo di cui
all'art. 8 della legge n. 291/1970, costituito allo scopo di dare
attuazione alla norma di autonomia, viene posto a disposizione del
Ministro del tesoro che puo' disporre di somme in esso affluite,
distrarle e impiegarle per pagamenti a terzi che esso decide,
disponendo in modo autoritativo del fondo destinato nella intenzione
del legislatore a garantire l'esplicazione dell'autonomia finanziaria
regionale.
Dire che si tratta di controllo sostitutivo in materia delegata
(e' facile prevedere che l'avvocatura ripetera' obiezioni gia'
avanzate per i casi precedenti), innanzi tutto urta contro la
considerazione che non v'e' nessuna delega; ma, comunque, urta contro
gli insegnamenti della Corte sanciti dalla sentenza n. 177/1988. Il
potere sostitutivo puo' essere esercitato solo dal Governo nello
specifico senso dell'art. 92 della Costituzione con le garanzie
sostanziali e procedurali, comprese l'esigenza del rispetto della
regola di proporzionalita' e con esclusione di attribuzione di
controllo ad un organo che, sempre per insegnamento della Corte
costituzionale, non si identifica in nessuno degli organi che l'art.
92 comprende nel concetto di Governo.
La Corte ha statuito "che forme di controllo sostitutivo siano
imputabili dalla legge soltanto ad organi che per poter
legittimamente adottare indirizzi od esercitare controlli nei
confronti dell'amministrazione regionale e della relativa istanza di
vertice (la giunta) non possono essere che organi di Governo.
E' solo su questo piano, infatti che operano organi in grado di
vigilare sull'unitarieta' e sul buon andamento della complessiva
amministrazione pubblica e che possono intervenire nei confronti di
autonomie costituzionalmente tutelate con poteri cosi' penetranti
come quelli sostitutivi nel rispetto delle garanzie fondamentali
proprie del nostro sistema costituzionale, prima fra tutte quella di
doverne rispondere al Parlamento nazionale".
Questi canoni sono stati ribaditi nella materia sanitaria della
sentenza n. 338/1989 che ha ribadito che: "Questa Corte, infatti, ha
gia' avuto modo di affermare (v. sentenza n. 117/1988) che le ipotesi
in cui puo' esser esercitato un potere sostitutivo dello Stato nei
confronti delle regioni (o delle province autonome) e le modalita' di
esercizio dello stesso debbono essere previste da un atto fornito di
valore di legge, che le determini in via generale (com'e'
nell'ipotesi dell'art. 5, quarto comma, della legge n. 833/1978) o
caso per caso. E cio', come e' stato precisato dalla stessa sentenza,
dipende dal fatto che il potere di sostituzione di un organo di
Governo verso enti che godono di autonomia costituzionale deve
considerarsi un evento eccezionale, in quanto l'esercizio del potere
comporta, se pure in un'ipotesi puntuale e in presenza di un evidente
pericolo di grave pregiudizio ad interessi unitari dovuto alla
persistente inerzia regionale, il superamento della separazione
costituzionale delle competenze fra Stato e regioni (o province
autonome)".
L'art. 8 prevede invece che "il Ministero del tesoro provvede ad
accantonare, a valere sulle erogazioni spettanti alle regioni per gli
anni 1989 e successivi, ai sensi dell'art. 8 della legge 16 maggio
1970, n. 281, importi annuali corrispondenti a quelli dovuti in forza
del secondo comma. Le somme accantonate vengono calcolate sulla base
dei crediti comunicati al Ministero del tesoro, entro il 31 luglio
1989, dal Ministero del lavoro e della previdenza sociale e vengono
corrisposte agli istituti assicuratori entro il termine di ogni
esercizio.
Fino all'intervenuta stipula delle convenzioni, i contributi
dovuti da ogni regione per gli anni 1989 e successivi verranno
trattenuti sulle quote spettanti a titolo di ripartizione del fondo
comune sulla base dei crediti annualmente comunicati dal Ministero
del lavoro e della previdenza sociale ai fini della successiva
erogazione a favore degli istituti assicuratori".
Si tratta di un controllo sostitutivo affidato ad un solo
Ministro, che agisce inaudita altera parte corrispondendo
direttamente con un altro Ministro e sostituendosi nella erogazione a
terzi soggetti privati, in violazione dei principi di autonomia
contrattuale riconosciuti dall'art. 41 della Costituzione ad ogni
soggetto pubblico o privato, e che a maggior ragione debbono essere
garantiti alle regioni a norma degli artt. 5, 117, 118 e 119 della
Costituzione. Queste invece, da organi costituzionali quali sono
configurati, vengono ridotte al rango di incapaci i cui atti e
rapporti vengono sostituiti da interventi di organi statali.
L'invasione delle competenze regionali del resto, sia sotto il
profilo dell'anomalia del controllo sostitutivo, sia sotto gli altri,
e' stata rilevata autorevolmente dalla commissione parlamentare sulle
questioni regionali che per due volte ha espresso parere contrario
sul ricordato, e qui impugnato, art. 8.